中国离“全民社保”时代有多远？
老龄化挑战中国社保体系
“社会保障好虽好，可惜咱农民享受不了。”目前，农民、进城务工人员等尚未完全纳入国家保障的体系，而恰恰这些群众对各种社会保障最为渴求：失业了日子怎么过？年岁渐长如何养老？大病小痛上得起医院吗？没有收入来源衣食无着怎么办……他们急切期盼“全民社保”早日成真。
在一个“全民社保”的国家，国家给全体公民撑开一把社会保障的大伞，让每一个公民都能得到基本的生活保障以确保公民的社会福利。那么，目前中国有没有能力步入“全民社保”时代？
财政阳光亮了“街头”暗了“地头”
中央财政社会保障资金投入不断增加，中央财政社保补助资金从2000年338亿元增加到2005年的544亿元，5年累计补助地方社保资金2298亿元。目前，所有省市初步建立起社会保障的体系架构，“十五”期末参加养老保险、工伤保险和生育保险人数则分别比“九五”期末增长了28.4%、94.9%和80.1%。
针对人口老龄化的国情，过去十年间，国务院连续下发四个关于建立和完善企业职工基本养老保险制度的决定。养老保险覆盖范围从国有、集体企业职工向多种所有制从业人员扩展，参保人数逐年以6％以上的速度增加，到2006年3月底，全国参加基本养老保险人数已达1.76亿人。
在医疗领域，中央提出建立农村新型合作医疗，2006年试点范围扩大到全国40%的县（市、区），中央和地方财政补助标准分别由10元提高到20元，中央财政相应安排资金47.3亿元。
目前，我国已经建立了国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障等“三条保障线”制度，城镇居民最低生活保障覆盖全部城镇人口，2005年领取“低保”的有997万个家庭、2232.8万人，基本在城镇实现了“应保尽保”。
社会保障作为市场经济条件下维护公民权利、调节贫富差距和促进社会与经济协调发展的公共政策，在我国正逐步得到认可和更多实践。社会保障落后于经济增长的情况正在改变，但随着社会统筹协调发展的战略进一步走向深入，在这一旨在实现公平的社会政策内部，不公平的问题却日渐凸显。
这一点主要表现为，城乡分割的社会保障模式使城乡居民的社会保障水平存在巨大差距。统计表明，1991～2001年城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15%，而农村只有0.18%，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多。中国人民大学社会学教授李迎生发现，尽管城里人本来就比农民生活好，但60%的农民却只占有不足30%的国家公共福利资源。
另据计算，城市医疗保险的人均享受水平在上个世纪末达到400～500元，而农村从中央和地方政府得到的医疗补贴人均仅有0.0125元。2002年的农村养老保险全部收入仅32亿元，平均享受水平仅为城市的0.72%。
“全民社保”利民利国大势所趋
社会保障的原则是公平地对待每个国民并确保其基本生活权益，政府要通过再分配保护困难群体利益，缩小贫富差距，促进经济社会和谐发展。华南师范大学人力资源研究所所长谌新民教授认为：“解决公民收入差距的不平等问题，关键是要建立社会保障系统。社会中部分人的贫困是经济发展过程中的一种社会后果，如果对此不能有效地应对，将会极大地威胁到社会的和谐稳定和进一步发展。”
中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团研究员则认为，对农民的社会保障从根本上来讲是农村发展的问题，是解决“三农”问题的一把新钥匙。无论是农业产业化、规模化还是引导农民进城，都不能靠一项政策“单打独斗”来解决中国9亿农民的问题。大量农民依然会留在土地上，而他们最基本的生存条件由于农业收成的不确定性、自然资源遭受破坏、出路选择极其有限而受到很大威胁。因此，农民的社会风险，其实是一种生活风险或者生存风险；对农民的社会保障，其实是为“三农”托底。
完善社保还是扩大内需的有效途径。影响当前百姓消费的根本性障碍在于，养老、医疗、教育和住房等民生问题缺少基本保障。去除压在人们消费心理上的这“四座大山”，需要通过建立和完善全民社会保障体系来实现。有经济学家谈到，单就中国进城打工的上亿农民工而言，他们每年约从城里赚钱逾万亿元，但是这些收入对中国消费增长的影响是很小的———因为没有社会保障，他们不敢花钱。
政策转型启动“全民社保”之门
“我们的社会保障系统一定要尽快建立起来，而全民低保作为其中的第一支柱，应该作为‘十一五’期间的约束性指标。”吴敬琏先生表示。中国现在已有能力构筑“全民低保”网络。中山大学社会保障研究中心主任申曙光算了这样一笔账：目前实现全民低保只需要为部分还没有建立这一制度的农村地区及城市中部分被漏掉的居民提供低保。上述两类低保人口的数量不会超过3000万。按人均每月50元计（因为这些人中的多数是农村人口，其低保标准低于城市），需要“新增投入资金”不会超过180亿元，这一数字相当于2005年财政收入31628亿元的0.6％还不到。近几年来，国家和地方财政收入每年都有10％以上的增长率，拿出其中很小一部分即可解决这一问题。
“目前农村低保制度的发展态势，大致相当于城市低保制度1997年下半年的情形，正处于一个关键时刻，”谌新民教授的预测是，“如果各级政府能像推动城市低保一样去推动这项制度，农村低保制度有望在2年到3年内做到全覆盖。”
“中国完全有可能搞一个全民社会保障体系，”中国人民大学李迎生教授认为，“我国的国家财政已具备向农业转移支付的实力。”按照他的估算：财政每年拿出1600亿元左右，基本可以将医疗保障全覆盖；拿出1000亿元左右，基本可解决包括农民在内的养老问题。
事实上，“全民社保”的战略已经在中央新近的诸多决策中初露端倪。包括农民工在内的农村居民的养老保险办法已被提上政府议程，劳动和社会保障部副部长胡晓义透露：目前，该部正按照城乡统筹发展的要求，指导有条件的地区加大政府对农村社会保障的资金投入，以城镇化进程较快的地区和农村富裕地区为重点，开展建立新型农村社会养老保险制度的试点工作，并将逐步推开。
农民工工伤和医疗保险也在稳步推进。一份以煤矿、建筑等高风险企业农民工参加工伤保险为主要内容的“平安计划”正在各地付诸实践，3年之内要把矿山、建筑等高风险企业农民工基本纳入工伤保险制度，大中型煤矿企业农民工在今年将全部参加工伤保险。此外，专门针对农民工群体的大病医疗保险办法业已出台，按照“低费率、保大病、保当期、雇主缴费”的原则，今后3年农民工参加医保的专项扩面行动将迅速开展。
而在财政实力雄厚的上海市，“全民社保”已经成为事实。以保障所有人基本生活为前提，追求社会保障最大覆盖，上海将以农民工为代表的农民群体逐步纳入了社会保障。
跨入“全民社保”仍需翻几道“梁”
虽然加大社保覆盖面已纳入构建和谐社会的总体战略，成为“十一五”期间国内社会改革最重要的环节之一，但要使之成为现实，还需要一系列综合性政经改革的支持与配套以及社会观念的跟进。 不少地方政府领导没有把规范提高社保待遇看作自己的责任和百姓的权利。一些社保干部告诉记者，他们在参加政府研究财政资金分配的时候，很少有人为增加社会保障资金说话。地方决策者的个人意志、社保理念，成为决定财政社保资金支出多少的主要因素。北京大学教授、社保专家李玲谈到，中国高层的社会保障责任理念近年来有很大转变，但地方政府的责任理念普遍比较淡薄。例如，地方政府普遍支持国有企业破产、转制的时候把成本降到最低，包括尽可能减少给职工的经济补偿和福利待遇。李玲说：“政府这样做是站错了位置，忘记了自己应当承担的社会保障责任。”
建立市场经济社会保障以来，中央和地方政府出台了若干行政规定，然而除了国务院制定的失业和工伤两个保险条例是行政法规外，其余多是行政部门规章。与经济领域的法律法规相比，社保法律少而且效力不高。这一定程度上导致，中国的社会保障总体目标和未来的制度体系框架还没有清晰的法定描述，一些地方领导者随意决策和社会保险基金征缴、扩面软弱。
一些地方社保干部告诉记者，随着税收增长，本来就“分灶吃饭”的中央和地方财政在社保问题上矛盾日益加深。地方财政因财力有限，缺少社保刚性预算，普遍不愿意用牺牲建设投资的方式增加社保投入，而是千方百计向中央财政伸手要钱。而中央也没有精算过各地社保历史欠账和现实支出，多年来一直存在中央和地方社保责任不清的问题。
中央财政的社会保障支出近年来虽然不断增加，但也没有列入法定预算，且支出比例与收入相比太低。社会保障根本没有成为政府最大的、经常性的财政支出。我国公共财政支出中社会保障支出不足15%，排在世界后头。医疗保障支出在世界卫生组织190多个成员中倒数第四。事实上，最近5年我国基本建设投资年均增长40％左右，如果把经济建设投资减少10％并投入到全民社会保障上，社会保障能力提高所产生的经济和社会效益将十分显著。
