社保个人账户管理体制改革建议
应由中央政府建立集中支付、集中交易的全国性社保金产品交易平台，同时把个人账户资金投资管理的决策权交还给参保人
1993年十四届三中全会提出，中国要建立“社会统筹与个人账户相结合”的社会养老保险制度，个人账户制度由此确立。其后，由于社会养老保险资金按照“统账结合、混账经营”的模式运营，造成个人账户“空账”运转。2001年中央决定由辽宁省率先开展做实个人账户试点，之后试点规模逐渐扩大到目前的11个省市自治区。个人账户由此步步做实。随着个人账户积累资金规模逐步扩大，如何管理好这部分资金，在控制风险的前提下努力提高资金使用效率，使之日后真正发挥养老保障的作用，已经成为迫切需要解决的问题。
个人账户改革的历史进程
个人账户从1993年建立至今，十四年的改革历程可以大体分为三个阶段。第一阶段，从1993年到1997年，重点是确立“统账结合”的社会养老保险制度改革方向。1993年，中央提出了建立社会主义市场经济体制的总体目标。作为其中的重要组成部分，十四届三中通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，提出进行“统账结合”社会养老保险制度改革，并明确了社会养老保险改革的三个原则：一是要建立全国性的、多层次的社会保障体系；二是城镇职工的养老保险个人账户要采取完全积累的形式，并由雇主和职工个人共同缴纳；三是社会保障的行政管理和经营应当分开。这为今后社会养老保险改革确定了基本方向。从管理运营层面看，由于没有要求个人账户独立于社会统筹部分单独管理，而社会统筹又面临着入不敷出的巨大赤字压力；在没有财政等外部资源支持的情况下，依照现收现付模式运营的社会统筹基金，多数地区需要挪用当期有限的职工缴费承担过去几十年离退休职工的养老负担。考虑到社保改革起步之初有限的覆盖面与国企经营困境，社会统筹资金部分收不抵支成为了普遍现象。
因此，用个人账户积累资金应付当期养老金支出就成为政府的现实选择。所以说，制度上确立了统账结合改革，实际运营中依然延续现收现付的养老保险模式。第二阶段，从1997年到2001年，重点是统一企业职工基本养老保险制度。1993年在确立“统账结合”改革方向的同时，允许各地根据自身实际情况进行探索。经过几年的时间，养老保险制度不统一所造成的地域分割、行业分割，及资金管理的混乱等问题日益凸现，限制了养老保险改革的有效推进。针对于此，1997年国务院及时发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（下简称26号文），总结了过去四年来“统账结合，混账经营”的经验与教训，明确提出全国城镇企业职工基本养老保险要实行统一的方案。即统一企业缴费比例、统一个人缴费比例、统一个人账户规模，统一养老金发放标准、统一“中人”养老金给付的过渡办法的“五统一”。
对于个人账户管理运营中出现的种种问题，26号文提出对个人账户储存额，每年参考银行同期存款利率计算利息。基金结余额，除预留相当于两个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。并同时指出，要建立健全社会保险基金监督机构，财政、审计部门要依法加强监督，确保基金的安全。显然，26号文规范了违规投资等管理方面的一系列问题，但并没有触动左右“统账结合”制度最关键的“混账经营”问题。第三阶段，从2001年至今，重点是要做实个人账户。随着制度的逐步统一，继续推动1993年养老保险制度改革面临的一个现实问题就是：如何做实个人账户资金。由于社会统筹部分面临巨大的支付压力，多年来混账经营的后果使得个人账户到2005年底就已经出现了8000多亿的“空账”。因此有学者指出，中国当前实行的是一个名义上、账面上的个人账户制，在实质上是一个高标准、高负担的现收现付（pay-as-you-go）模式。如果我国不能把握当前的有利时机，建立以个人账户模式为主导的分层次的社会保障模式，将来会被迫投入更大的成本来解决社会保障问题。正是认识到个人账户既有管理模式存在的种种缺憾，政府于20001年启动了做实个人账户的试点改革。虽然有学者认为，如果个人账户不能占到足够大的比重，人们对其关心的程度会成倍地减弱，原来预期的积极作用也必将大打折扣，因此“我们应当不犹豫地选择完全积累制”，但政府采取的措施是让个人账户由做小起步，通过适当方式的财政补贴分担机制，来逐步实现账户的“做实”。从缴费比例看，企业缴费部分不再划入个人账户，全部纳入社会统筹基金。只将职工个人缴费全部计入个人账户。2001年辽宁省作为第一个试点省份，个人账户按8％起步做实。
2004年试点扩大到吉林、黑龙江两省，个人账户做实比例降为5％。2005年，试点省份进一步扩大到其他8个省市自治区，个人账户做实比例进一步降为3％。其中对做实个人账户，地方财政有困难的省份，由中央财政给予补助，与地方财政按照75％：25％的比例分担。尽管做实个人账户的改革试点一再降低做实比例，但随着试点的逐步推广，与社会养老保险覆盖面的不断扩大，个人账户积累形成的资金规模将会越来越大。以辽宁为例，自2001年试点做实以来，截至2006年底其积累的资金就已经达到282亿。从账户管理运营角度看，由于1997年后混账经营的局面没有丝毫改观，因此导致大部分省份个人账户出现巨额空账运转，严重影响到广大职工缴费的积极性、养老保险制度的公信力及可持续发展。所以在提出做实个人账户的同时，政府一再强调社会统筹基金与做实的个人账户基金要实行分别管理。个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理，按国家规定存入银行，全部用于购买国债，进行投资以实现保值增值。省政府根据国家规定制定基金管理和投资运营办法，劳动保障、财政部门对基金管理和投资运营加强监督。
值得一提的是，近期有专家组提出在中国建立名义账户制度。倡导名义账户制度学者研究的视角由近及远，他们主要从当前资本市场发展不足等短期局限出发，强调近阶段存在的人口红利会为明确未来养老制度设计提供足够的缓冲期。而支持建立以个人账户模式为主导的分层次的社会保障模式，甚至建立完全积累制的学者研究的视角则由远及近，更多看到未来越滚越大的庞大社会保障负担，强调利用当前较为短暂的改革良机尽早实现养老保障制度的转型。我们认为，受到这些学者支持，并在少数公共治理良好国家得以采用的名义个人账尸，需要建立在两个前提之下。一是养老保险制度的硬约束，其中既包括对养老金缴费与支取的硬约束，也包括对期间可能积累的养老金管理的硬约束。二是参保人对制度持续运行的长期信赖。在这两个前提短期无法实现的情况下，由参保人缴费形成可积累的个人账户，并由参保人在一定程度上参与其监督、管理，从而承担部分养老责任，可能是一个更加符合权利义务对应、责任风险匹配、有利于调动多方积极性并可为各方所接受的选择。因此，我们认为目前应该坚持1993年确立的“统账结合”的养老保险制度改革方向，继续采取措施逐步做实个人账户。事实上，面对已经形成的并将越积越大的个人账户积累资金，我们也面临一个现实的问题：如何把现有积累的资金管理好，真正实现其保值增值？如果能够从技术上寻求一个能有效管理现有积累资金的制度选择，那么不仅对管好现有积累资金有好处，对未来整体养老保险制度的选择也可提供一点帮助。
当前个人账户管理的主要问题
当前对个人账户的投资与管理，采用的是一种“个人缴费、地方管理、中央负责”的模式。这种模式显然存在激励扭曲、利益冲突的问题：个人缴费却无法参与对其账户保值增值所必需的监督管理，地方管理却无持续保持个人账户资产完整性的硬约束责任，中央负责却不能有效控制地方借混账经营而致扩大的资金缺口及积累资金投资所蕴含的种种风险，以及由此衍尘出的其它一些制度外矛盾。首先，“个人缴费却无参与”无法增强参保人对制度的长期可信度。个人账户事实上是政府为了参保人员未来养老而与参保人员签订的一个强制性的长期合同。强制性体现在政策规定城镇企业职工必须按比例缴费，其征缴扣除方式也显示其强制性，长期性体现在政策规定个人账户储存额只用于职工养老，不得提前支取。为了使这一长期合同得以真正执行，除了需要政府必要的强制措施保证，更多应该建立在参保人对制度的长期信心基础之上。虽然现有政策要求社会保险经办机构定期公布个人账户存储额；参保人员跨省流动时，个人账户及其储存额随同转移；参保人员死亡，个人账户储存额中个人缴费部分的本息余额可以继承等等，但实际上过去十年来的实践证明，参保人员对个人账户的知情权、转移权、处置权、继承权、收益权等一系列权利都没得到切实保障。不仅如此，个人账户“空账”规模不断膨胀，社保资金挪用案件频发，投资收益持续低迷。在这种情况下，政府仅仅让参保人知道自己的账户有多少钱，这些钱让什么机构来监督、管理，显然是远远不够的。这些信息无法使参保人建立对合同的有效信任，逃避缴费责任的行为自然会普遍存在。更值得担心的是，参保人对政府社会保障制度的不信赖并不会减少其对未来养老保障的担忧。参保人逃避缴费，不仅使社会安全网无法实现普遍覆盖，而且还导致个人储蓄率的持续攀升，从而对整体经济运行带来诸多负面影响。其次，“地方管理而无责任”无法形成对资金使用的有效监督。由个人缴费形成的个人账户积累资金由地方管理，地方政府作为资金的管理方理应承担相应的责任。这个责任主要体现在两方面，一方面是对资金的安全运营的责任。地方政府管理个人账户积累资金，如果出现挪用或投资损失，以致无法收回本金，由谁来弥补这个窟窿？就现有的制度设计看，这一点并不明确。另一方面是对基于通货膨胀的考虑而对资金运营收益承担的相应责任。由地方来管理参保人的养命钱，应该实现怎样的收益，参保人只能基于其“社会契约”而存有相应的期待，现有制度并未做出相应的规定。如果对挪用或投资管理失败，地方无须承担责任，那么个人账户资金就可能成为各路神仙、妖怪们眼中的唐僧肉。
如果对投资收益，地方没有现实的压力，那么积累资金就可能成为埋在地下钱罐里生锈的守岁银。不仅如此，以往经验及现实情况均告诉我们，无责任压力的管理模式往往形成冗员安排的温床、设阻寻租的竟逐场，并进一步腐蚀整个监管制度。第三，“中央负责而无控制”将会加重中央政府潜在的财政负担，进一步向现收现付制倒退，增加养老保障改革的困难，这也有背于政府已经确立的改革思路。既然“地方管理而无责任”这种模式存在问题，那么是否可以建立一种“负责任的地方管理机制”？事实上，在我国现有中央集权政治体制下，如果个人账户资金由政府管理，很难切断社保责任由地方向中央集中的传导链条。因为地方清楚，在现有中央地方财权、事权分配体制下，他们无需承担因地方社保可能在将来破产而产生的损失，因此如果没有来自中央的强制性投资规则约束和在微观层面的管制，积累资金往往很快成为各路神仙的盘中餐。
中央政府可能正是基于对这一负向激励机制的认识，从维护资金安全角度出发，出台了非常严厉的投资约束政策。如现有政策对各省自己集中管理的积累资金投资运营做了严格的限制，仅仅允许存银行，购买国债。近年来国债收益率一直低迷，协议存款利率也在低位徘徊。如果考虑最近日益上涨的CPI，积累资金事实上已经出现负收益率。如果积累资金无法实现市场化的投资，无从实现保值增值，就会产生更大的潜在养老保障负担，这最终都会转化成为中央政府潜在的财政负担。可见，“个人缴费、地方管理、中央负责”的个人账户管理模式，既无法保证资金安全运营，也无法实现资金获得有效收益，更不能确立参保人对制度的长期信赖。事实上，这种管理模式不仅产生了安全性、收益性、持续性等体制内问题，还造成了劳动市场分割、扭曲劳动力配置等其他体制外问题。首先是覆盖面的分割。现有“统账结合”的企业职工养老保险仅仅覆盖了城镇企业职工，还有三个群体没有合理覆盖。一是人口比重最高的农村人口。二是相当比例在城镇工作的农民工。三是国家机关与事业单位工作人员。其次是缴费标准的分割。就个人账户而言，有些地区进行了做实试点，有些没有试点。而做实地区的做实比例也有差异。虽然现有政策都明确参保人员跨省流动时，个人账户及其储存额随同转移。
但一旦参保人员真正出现跨地区、跨行业就业流动，如何转移个人账户积累资金就成为一个问题。因此许多地区都出现因社会统筹无法享受、个人账户无法转出而导致的群体性退保。据深圳市统计，从1999年到2003年，5年全市累计转退保人数为68万，占累计新增参保人数的近一半，其中2003年转退保人数还超过了参保人数。广东部分地区农民工退保率甚至高达95％。另一方面，随着经济发展与城镇化进程加快，我国劳动力流动日益频繁。由于地区间经济发展水平的差异，1999年－2004年间全国城镇就业人员年均增长6.26％，其中东部、中部、西部、东北部分别增长10.83％、8.58％、3.79％、-1.83％。而这种就业增长地区差异在未来一定时期还将长期存在。其次，无论从已经转移就业还是将要转移就业角度看，劳动力城乡间流动无疑是劳动力流动的主力军。我国农村现有劳动力4.97亿，已经转移就业约2亿多，农村务农需1.8亿，还有1亿左右的富裕劳动力。按照“十一五”规划目标要求，每年要转移就业900万人。据重庆劳务办的统计，重庆农村劳动力转移就业已达660多万人，其中转移到市外占50.5％，市内就业占49.5％。
其中已经面临现实养老需求压力的45岁以上农民工约占农民工总数的30％。如果这部分劳动力不能享受合理的养老保障，不仅会形成劳动力市场的人为分割，阻碍劳动力有效流动，而且也影响到人力资本的长期积累，降低劳动力的竞争优势。东南沿海部分地区出现的民工荒、相当时期以来日益严重的技工荒，很大程度上就是由于现有养老保障制度缺憾所造成的。不可否认，现有养老保险体制的过度分割，不仅阻碍了劳动力跨地区流动，而且因制度分割而造成的分配不公已经严重影响了养老保险改革的推进。以重庆为例，重庆农民工养老保险参保率不足2％，个别区县甚至不足1％。综上所述，对“个人缴费、地方管理、中央负责”的个人账户资金管理体制，必须加以变革。改革的方向应该是建立统一、安全、高效、可信、透明的“个人积极参与，政府有效监督”的体制。 个人账户管理体制的改革
建立一个统一、安全、高效、可信、透明的个人账户管理体制，应该做到以下几点：
一，个人账户必须要形成实实在在、真金白银的积累，以提高制度的可信度；
二，必须实现积累资金安全前提下最大限度的保值增值；
三，必须通过建立集中透明、竞争的管理机制，降低交易成本，提高监督效率，增强运营收益；
四，必须发挥各方优势，调动多方积极性，形成合理的激励和风险分担机制。应鼓励参保人个人对其缴费资金进行一定程度的监督和管理并承担相应风险，政府制定规则、程序、实施宏观监管、提供必要服务，降低系统风险。
参与个人账户管理的各方，政府、参保人、资产管理机构与其他中介机构之间，应该进行合理的分工。起步之初，政府的作用至关重要，应该着力做好三项公共服务工作：
一是建立个人账户的集中收付系统，
二是搭建个人账户资金与投资产品集中交易的全国性中介平台，
三是制定相应的监督管理规范。其中，集中支付系统与集中交易系统保持相对独立。社保机构在集中支付系统中负责个人账户资金的征缴、发放环节的合规性管理。交易平台在集中交易系统中监督交易行为、为交易提供便利服务。社保机构与交易平台一同制定规范约束投资行为，而不参与具体投资交易。特别需要指出的是，无论是支付系统，还是交易平台，亦或交易规则都应该是全国统一的，而不应带有任何地方色彩。因此个人账户资金是在每个参保人账户与其选择的相应投资产品之间流动，从而不存在跨地区、跨行业流动的问题。1、搭建个人账户的集中收付系统中央政府搭建全国性的个人账户集中收付系统。——缴费记账。参保人按照所在地执行的征缴比例按规定缴纳个人账户资金。由社会保险经办机构监督资金的征收并建账立册。这一机制事实上已经在各地存在，不同的是积累资金直接进入参保人在银行丌立的相应账户。
——资金申领。当参保人员符合退休条件而希望领取个人账户积累资金时，须向所在地社会保险经办机构提出申请，经社保经办机构审核同意，通知银行办理资金提取。其运行与现行机制基本相同。——账户移转。如产生参保人员跨地区、跨行业流动，个人账户积累资金账务信息根据参保人要求由转出地社保经办机构转移至转入地社保经办机构，并根据转入地缴费比例对今后的个人账户缴费额加以相应调整。这在理论上与现有机制一致，唯一区别是在此过程中，账务信息发生转移，积累资金并不发生转移。可见，个人账户集中收付系统与现存体系相比，目标一致，功能相同，是在现有体系的基础上朝着统一、安全、便捷、高效方向上的改进。2、个人账户资金集中交易的全国性平台（“社保金产品交易所”）个人账户积累资金如何通过投资来实现保值增值是个人账户管理体系制度需要解决的中心问题。安全、高效的投资运营体制由三要素组成。
——由个人账户参保人按照规定比例缴费，并在政策允许的范围内，自由选择各类投资品种。也可借鉴香港强基金模式，以参保人所在企业为单位集合选择。对于不希望主动选择投资产品的参保人，可以由政府通过竞争机制选择某些机构作为其默认的资产管理人。在打破参保资金属地管理的前提下，符合条件的省级社保金管理机构也可以作为默认资产管理人跨地区管理资金。无论何种方式，都必须保证每位参保人个人账户积累资金的安全，资金信息真实、完整、及时、准确，并尊重参保人的最终选择权。——由市场上各类资产管理机构根据个人账户参保人特异性的养老需求，设计相应投资产品，提供专业理财服务。符合市场准入标准的各类资产管理机构，可以根据政策要求、个人账户参保者需求、自身投资专长，设计相应的投资产品。其中既包括股票基金、债券基金等单一投资品种的基金，也可以包括稳健组合等不同类型、不同比例的组合型基金产品，供参保人选择。
——政府牵头建立全国性的投资产品交易平台，为资金的流动、运营提供安全的交易环境，提供高效低成本的交易机会。同时政府提供必要的监管服务规范交易，提供必要的公共服务防范系统风险。这其实是一个特殊的“社保金产品交易所”——个人账户参保人是投资者，各类投资产品是各种证券组合，而投资交易平台就是交易所。但它与人所熟知的股票交易所却有着几点本质上的不同：——个人账户资金一旦进入这个平台，即不可撤出，也不可转移，直到参保人达到机制允许的退休年龄； ——平台中交易的产品是受政府监管部门监管的特定产品的组合，即使是最为激进的产品也不允许参保人做孤注一掷式的赌博；——参保人对其交易产品的选择及其交易频率受其年龄和其账户上积累资金的限制；——现有政府运营机构，如地方社保管理运营机构，仍可作为默认资产管理人参与运营，并最终在竞争中提高效率。换言之，该交易平台从满足参保人长期养老保障出发，激励约束积累资金长期投资，这既不会因资金的大量突然增加或减少而形成投资价格的巨大波动，也使得政府在减少潜在养老负担的同时，从高风险投资活动中抽身，把更多资源投入到监管领域。3、制定相应的监督管理规范个人账户管理体制能否安全、高效运转，关键在于政府如何设计监管框架，如何发挥规范作用。作为整体性的制度安排，政府应该在以下方面发挥作用：——制定资产管理人市场准入标准，对资产管理机构提供的投资产品登记、交易、结算服务提出统一的规范要求。
——对资产管理人的内部治理与风险控制提出具体指引。——规范各类参保人员投资不同类基金产品的投资比例限制。具体比例可以根据参保人的收入、个人账户积累资金数量、参保人年龄、家庭成员结构等影响参保人未来养老需求的多种因素，综合衡量加以确定。——对参保人选择的投资产品数量、转换投资产品的频率制定相应的规范。——建立系统性保险机制。个人账户积累资金是为了应对参保人未来的养老需求，这就对积累资金长期的稳定支出提出了更为严苛的要求。有鉴于此，政府应该要求按照个人账户积累资金当年收益额提取一定比例设立收益调节基金来调节资金每年收益，烫平收益峰谷；按照个人账户积累总额提取一定比例设立风险保障基金，应对市场系统性风险对参保人养老需求形成的整体冲击。两项基金可以委托专业机构投资低风险产品，实行保守消极管理。——对个人账户资金开户银行、托管机构等叫：，介组织制定市场准入标准。——提供必要的过渡期服务。在制度启动之初，作为平台创建者的政府还应该提供包括登记、结算、信息披露、风险评估等一系列中介性服务。条件成熟后，可由专业化机构承担相应职能。为防范风险、完善监管，有学者曾建议设立专门的社会保障基金监督管理委员会。各地区也已经进行了各种探索。事实上，完善监管并不需要新建一个监管机构，目前的重点应该是统一监管制度、整合监管职能、强化功能监管。4、过渡期安排我们提倡建立一个集中交易的全国性平台，在推动之初必然会面临许多阻力。建立平台需要投入，参保人享有更多的参与权会影响地方管理机构的既得利益，参保人对制度的信赖也不容易在短期凝聚。因此，我们应考虑现有制度与新制度的顺利过渡，在设计新制度时尽可能考虑如何对现有资源加以利用。——考虑到个人账户资产管理人与交易产品类型与现有资本市场中运营主体与产品的重叠性，可以借助现有中央证券登记结算公司和两个证券交易所系统的富余处理能力，实现投资产品交易，以节约建设成本与运营成本。这样也可以降低两大交易平台的对接成本。——在公开透明、公平竞争前提下，现有管理个人账户的资产管理管理机构，包括地方管理机构，也可以参与默认资产管理人的竞争“，参与管理个人账户收益调节基金与风险保障基金。对一些具备实力的管理机构，完全可以通过全国性竞争，提高管理效率，打破属地管理限制。——中央政府可以利用当前强劲增长的财政收入，并结合国有企业分红改革，有步骤地弥补个人账户历史空账，逐步提高个人账户做实比例来提高参保人对制度的信心。这同时也解决了中央政府在过去几年与试点省份就补助金谈判中所担心的资金被挪用等安全性问题。总而言之，个人账户管理体制改革的核心是建立集中投资交易的全国性平台。建立这一平台具有诸多优点。——建立集中的投资交易平台可以使监管部门切实掌握资金的动向，便于监管。——通过交易平台向参保人公开个人账户信息，能使广大参保人成为监督人账户积累资金的监督人，从而从源头上杜绝挤占、挪用等违规现象的发生。——集中交易平台可以实现分散化的市场投资，可以有效避免投资风险过于集中。——集中的投资交易平台可以提高个人账户积累资金的投资收益。在政府与投资人的严格监管下，资产管理机构专家理财的优势将得以发挥。各种金融产品的合理组合将在通过市场手段规避部分风险的同时，提高相应的投资收益。——集中投资交易平台赋予参保人更多的投资主动权，这可以调动参保人缴费的积极性。参保人可以根据自己的个性化投资需求，在政策允许的范围内开展自主投资，增强了参保人对现有养老保险制度的信赖。——全国性集中交易平台的建立也能发挥规模效应，大大降低交易成本。集中的投资交易平台为劳动力自由流动减少了制度障碍。集中投资交易平台作为一项技术性措施不仅不与现行养老保险制度发生冲突，而且为现有分割制度的相互衔接提供了可能。只要个人账户能够做实，不管各地区做实比例，都可以通过集中交易平台投资。跨地区、跨行业、跨时期就业也不存在障碍。因此集中投资交易平台能减少因养老保障制度分割而造成的劳动力供给扭曲。——集中交易平台具有可延展性。这种以强制性个人缴费为资金来源的集中交易平台的建立，不仅可以为个人账户资金提供服务，也可以为社会统筹沉淀资金、企业年金、甚至住房公积金、医疗保险资余的投资管理提供平台。一旦实现了资源的兼容，那么在符合规范条件下，就大大降低了各种资金之间相互流动的成本。个人账户资金在一定条件下；可以转换为医疗保险账户资金。而参保人如果到达退休年龄后，也可以不必变现资产，提出现金再投资其他产品，而只需实现从个人账户到一般投资账户的转换，减少了资产因转换而产生的损失。——这一制度的建立也对国内资本市场的良性发展具有深远的意义。它不仅大大增加了守纪律、讲规范的机构投资者的比例，也丰富了资本市场的产品结构，还拓展了着眼长期投资利益的稳定资金来源，大大增加了资本市场上的沉淀资金。对个人账户管理体制几点担心的解释我们提出个人账户管理体制改革的建议，所强调的是此项改革更偏重管理技术层面的完善，而不是对现有养老保险的制度改进。然而任何一项技术革新，发挥的作用不可能是中立的。首先，个人账户管理体制改革是在延续了现有“统账结合、做实个账”的养老保险制度上提出的，因此并不适用于现收现付、名义个人账户等其他养老保险制度。其次，我们提议的个人账户管理虽然提供了机构集中管理与个人分散管理的选择，但参保人只能在政府规定的范围内按照相应的规范进行选择，因此从本质上说还是一种政府监督下的分散管理模式。对于上述涉及的问题，专家学者都提出了各自主张，政府部门也有既有立场，值得我们审慎思考研究。
1、积累制与现收现付制的取舍
采取什么样的社会养老保险体制，各国专家一直以来对此都存在着争论。是选择现收现付、完全的基金积累制、以个人账户为主导的分层次社会保障模式，还是名义个人账户，需要根据一国的具体情况加以综合衡量。从我国目前人口结构、未来老龄化发展趋势、与现有经济发展水平看，采取“统账结合，做实个帐”的半积累制是适当的选择。许多专家对中国采取的半积累制养老保险体制表示了相当程度的担心。他们的担心主要体现在两个方面。一是担心积累资金的投资活动可能蕴含较高的风险，二是担心积累资金的投资难以获得令人满意的收益。 A）对风险性的担忧有学者就指出如果根据中国目前金融市场的现状，一个国家运作的强制性的养老金系统有可能成为重要创新的试验品。这样做将使一个庞大人群的退休收入面临风险，任何错误都将使养老金制度和金融市场的改革倒退。我们认为积累基金投资行为肯定存在风险，但我们需要通过一个更为动态的比较视角来考察投资风险。首先，我们应该客观看到市场风险性已然存在。我们不否认在资本市场不成熟的条件下，基金积累制下的个人账户可能存在的危险性。但同时我们也应该清醒地认识到，即便没有强制性的基金积累制度，人们为了满足自己未来的养老需求，也已经通过各种方式把自己的一部分存量积蓄与各期一定比例的收入投入到资本市场中。客观存在的养老需求与现实存在的资本市场，已经孕育了学者认为“潜在存在”的“高风险性”。事实上，即使用最保守的态度来设计集中交易平台上的产品，也可以比现有模式更安全有效。因为政府监管部门完全可以通过指定产品风险值、摒弃风险过高产品、及集中交易中的实时监督等诸多手段末实现其价值取向，而不致使投资交易失控。可见，只有政府首先能正视现实存在的风险，才可以通过有效的规范加以引导。政府应该做的，既不是放任涉及养老需求的投资交易，也不是亲力亲为代参保人直接管理，而是把相关投资交易纳入政府的有效监督之下。这才是降低风险的应有之道。另一方面，政策性风险比市场性风险更值得关注。事实上，养老保险体系面临着诸多风险。既有投资过程中的市场性风险，也有养老保险体系是否能持续运转的政治性风险。而后者的风险性无疑更强。许多实施现收现付制度的国家，最终往往因为无法负担沉重的养老负担，而调整既有的养老保险制度。无论是提高缴费比例、降低养老保障水平，还是延迟退休年龄，都会对现有参保人的养老预期产生更大的冲击，从而引发诸多政治因素的变动。而部分积累制使政府与个人分别承担一部分养老保障责任与风险，能够减少养老保障体系的政治风险。B）对收益率的担心对于选择基金积累制，学者不仅对安全性表示了相当程度的担忧，而且对投资高风险的资本市场，是否会带来高收益也表示出了一定的疑问。我们需要比较的是经过风险调整后的投资收益。事实上，我们已经逐渐开始发现各种证券的收益率在长期内并不是一个常数。许多因素都对各类投资品种的收益率产生着影响。甚至是人口结构与投资收益率之间也存在一定的关联度。如何更为准确地预测未来投资收益率，对养老保险体系的制度分析而言，无疑是一个有待深入研究的课题。但无论是理论还是历史经验，都显示高风险投资产品的年化收益率确实高于低风险产品。当然这只是一般性的规律，在某些时期并非如此。通过长期的、系统性的投资模式，可以以盈补缺，烫平收益波动。
2、集中管理与分散管理的选择
确定采用部分积累制的个人账户后，接下来的选择就是：对个人账户是采取机构或地方的集中管理还是个人的分散管理？我们认为参保人应该在政府监管下行使积累资金的投资权，而不是把投资权强制性地上收到政府或某一机构，由他们来集中管理。当然无论从制度过渡角度出发，还是为参保人消极投资提供一项默认选择，政府可以提供一种集中管理的投资机制及产品，供参保人选择。但把最终有限制的选择权留给参保人，却是整个制度得以成功、有效运转的关键。A) 集中管理模式的不足为什么把积累资金投资管理的最终决定权交给参保人，而不是交给政府？主要基于以下几个原因：第一，集中管理模式使政府拥有投资管理的决定权，这样就无法建立真正意义的竞争性委托管理机制，以至降低投资效率，减少投资收益。如果在保持资金供给集中管理模式的同时，政府还控制着资金需求者，那么政府同时作为资金需求与资金供给双方的代表，可能产生利益冲突，诱发不合理的利益输送。更重要的是，政府无法摆脱同时作为监督者与管理者的角色冲突，这不仅不利于外部市场经济的发展成熟，最终也可能损害参保人的利益。第二，集中管理模式可能使投资风险过分集中。如果赋予参保人投资决策权，那么他们会根据自己的收入、风险偏好、未来的养老需求随机游走（random walk），选择个性化的投资产品。采取一刀切式的集中管理模式，不仅无法满足参保人个性化的现实需求，还会因集中投资造成风险的过度集中。为了维护集中管理模式的吸引力，政府可能会提供更为优惠的条件，例如承诺较为优惠的收益率，这样更加剧了风险向中央政府的集中。第三，集中管理模式需要集中管理机构内部建立良好的治理结构，管理机构外部形成有效的监督检查机制。良好治理结构的建立需要经历较长一个时期，迄今为止成功并可以借鉴的例子并不多。而集中管理因委托代理环节较多，管理机构结构复杂、管理资产规模庞大，因此发现问题与纠正问题都不容易。去年以来陆续披露的某些地区所发生的社保资金挪用案件，就暴露出集中管理模式存在的制度性缺陷。而如因地方管理不善而将权力上收，则恰好进一步放大了潜在的制度性风险。第四，集中管理模式与分散管理模式相比，不会使参保人产生较为强烈的所有权意识、审慎投资的责任意识，也不会让参保人对养老保障制度产生更强的可信依赖。因此，我们预测在分散管理模式下，参保人将具有更高的缴费意愿，并相应大大降低目前居高不下的征缴成本。B）如何控制分散管理可能产生的管理成本以智利为代表的实行分散管理的国家，因为过度的市场竞争导致了管理成本的高涨。一些学者因此而主张放弃选择分散管理模式。首先，我们认为比较两种管理模式效率的指标是比较两种模式下经过风险调整后的净投资收益。净投资收益就是扣除管理成本的投资所得。虽然竞争性的投资机制会产生一定的管理费用，但也可能带来更高的投资收益。其次，管理成本可以通过多种方式予以有效控制。第一，参保人通过集中交易平台，选择的是投资产品，而不是管理产品的资产管理公司。事实上，市场营销等后台服务一般都是依托公司渠道建立并运营的。让参保人直接选择投资产品，不仅能够让资产管理人自由发挥其在各项投资产品上的比较优势，而且在一定程度上也缓解了公司市场开拓的压力，降低了公司主导的公关营销成本。第二，建立全国性的集中交易平台本身就是非常有效的控制管理成本的方式。集中交易平台可以通过建立网站、自助语音服务系统，以一种低成本、便捷的方式实时向各位投资者提供交易、收益等相关信息。把市场竞争的焦点始终聚焦在收益率上，而不是其他促销式的回馈。第三，政府可以通过政策手段调整各资产管理机构过度市场竞争的冲动。例如限制参保人初次交易后一段时期的产品转换；之后对参保人每年的投资交易限定次数，或限制交易间隔；允许投资管理人在参保人每次交易时收取一定的手续费作为对其资产配置影响的补偿；甚至直接对交易行为征“税”以降低参保人积极交易的冲动。
小结
为了应对我国人口老龄化与日益严重的养老保障负担，我们应该坚持1993年确立的“统账结合”的养老保险制度改革，并逐步做实个人账户。我们认为现有养老保险制度虽然还存在诸如体制过度分割、统筹层次有待提高，覆盖面急待扩大等一系列体制性问题，但整体框架已经形成，今后将进入细节推动改革、管理决定成败的下一个阶段。在下阶段改革中，如何建立一个安全、高效的个人账户管理体系将成为关键问题。我们提出应由中央政府建立集中支付、集中交易的全国性社保金产品交易平台，同时把个人账户资金投资管理的决策权交还给参保人，这是一项理想的政策选择。随着做实个人账户资金规模的日益壮大，随着外部市场的逐渐成熟，随着政府财政收入的持续增长，现在是推进下一步改革的最好时机。
